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Modificación de la Ley de Montes

Se ha publicado la LEY 21/2015, DE 20 DE JULIO, POR LA QUE SE MODIFICA LA
LEY 43/2003, DE 21 DE NOVIEMBRE, DE MONTES (BOE Núm. 173, de 21 de julio de 2015).

Entrará en vigor a partir del 21 de octubre de 2015.

A continuación reproduzco un interesante artículo de Eva Blasco Hedo, Responsable del Área de Formación e Investigación del Centro Internacional de Estudios de Derecho Ambiental (CIEDA-CIEMAT).

Cuando escribo estas líneas, compruebo los últimos datos oficiales facilitados
por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente que arrojan
un resultado a fecha 23 de agosto de 2015 de 65.057 hectáreas de espacios
forestales calcinadas, sin haber contabilizado el incendio ocurrido en el sur de
la provincia de Orense, donde el fuego ha arrasado más de 3.000 hectáreas.
espana.jpg

Aproximadamente un 0,236% del territorio nacional se ha quemado en lo que
va de año. Los montes están ahí para el disfrute de todos, aunque en más
ocasiones que las deseadas nos acordamos de la naturaleza únicamente cuando
ha sido dañada y comenzamos a especular sobre las posibles causas no
novedosas de estas catástrofes: altas temperaturas, intencionalidad manifiesta,
abandono o falta de limpieza.

No podemos afirmar que la modificación de la norma forestal básica vaya a
solucionar de plano la problemática de los espacios forestales, pero por su
novedad conviene que nos detengamos en el análisis de la Ley 21/2015, de 20
de julio, por la que se modifica la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de
Montes, precedida de azarosas controversias en torno al devenir de los
terrenos forestales quemados, que no son las únicas.

Una de las aportaciones más sobresalientes es haber incluido entre sus
principios inspiradores "la consideración de los montes como infraestructuras
verdes para mejorar el capital natural y su consideración en la mitigación del
cambio climático", a la misma altura de otros anteriores como el de la "gestión
sostenible". En principio, el vocablo "infraestructura" nos traslada a su
definición por la RAE, que la refiere a "un conjunto de elementos o servicios
que se consideran necesarios para la creación y funcionamiento de una
organización cualquiera". En efecto, no es de recibo una visión aislada del
monte sino integradora, a modo de adición de todos sus componentes y de
sus respectivas funciones. Si aquella infraestructura se tiñe de verde, entonces
nos vemos obligados a remitirnos a la definición incluida en la Comunicación
de la Comisión sobre Infraestructura verde: mejora del capital natural de
Europa; en la que se define como una red de zonas naturales y seminaturales y
de otros elementos ambientales, planificada de forma estratégica, diseñada y
gestionada para la prestación de una extensa gama de servicios ecosistémicos
(COM (2013) 249 final).

Esta norma continúa basándose en el logro del equilibrio de la
multifuncionalidad que caracteriza al espacio forestal, si bien en su art. 4 se
incluye la novedad de considerar los montes "sustento de actividades
económicas", decantándose claramente hacia su rentabilidad. Afirmación que
no debe jugar en detrimento de la conservación y protección de los
ecosistemas forestales. Aun así, el motor del aprovechamiento económico
resulta imprescindible para garantizar el objetivo de conservación; sobre todo,
en el caso de los propietarios forestales privados que, en lugar de tender hacia
el abandono de sus montes con los riesgos que conlleva, los contemplarían
como bienes dignos de protección al reportarles un beneficio directo.
En lo que respecta al contenido del término "monte", se añade que no tienen
esta consideración las plantaciones de especies forestales de turno corto en
régimen intensivo sobre terrenos agrícolas, que únicamente estarán sometidas
a lo dispuesto en esta Ley durante la vigencia de los turnos de
aprovechamiento previamente establecidos. Resulta oportuno matizar que un
monte no es un cultivo agrícola aunque algunas de estas plantaciones se
destinen directamente a su aprovechamiento energético.
Tal y como aparece en su Exposición de Motivos, esta ley no abandona la
clasificación de los montes según su titularidad en públicos y privados, aunque
seguidamente se clasifican por su afección a un interés general, que marca las
peculiaridades de la gestión a la que deben someterse. Debo matizar que toda
clase de montes contribuyen en mayor o menor medida a la preservación del
interés general. En sede sistemática, y por si a estas alturas existiese alguna
duda, se dice expresamente que los montes vecinales en mano común son
"montes privados".
Dentro de las formas comunitarias de propiedad forestal privada se incluye
una nueva categoría en el art. 27 bis), los denominados montes de socios,
traspasando al articulado lo que en la Ley forestal de cabecera se contemplaba
en la Disposición adicional 10ª sobre "la gestión de los montes pro indiviso".
En el precepto se definen como "aquellos cuya titularidad corresponde, en
pro indiviso, a varias personas y algunas de ellas son desconocidas, con
independencia de su denominación y de su forma de constitución". Este
precepto responde a la necesidad de resolver el problema de la identificación
de la propiedad en esta categoría de montes (cuya superficie alcanza alrededor
de millón y medio de hectáreas), que dificultaba enormemente su gestión
cuando no su abandono. A partir de esta norma, cualquiera de los
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copropietarios, con independencia de cuál fuera su cuota de participación,
puede promover la constitución de una junta gestora, que será el órgano de
gobierno y representación, a la que se le asignará identificación fiscal para su
funcionamiento en el tráfico. Se detallan las funciones de estas juntas, sobre
las que se hace recaer la promoción de los expedientes de investigación de la
titularidad de las cuotas vacantes, y solo para el caso de que no resulte posible
determinar quién es el dueño de la cuota, será la Dirección General del
Patrimonio del Estado quien realice sus pesquisas. Si finalmente se demuestra
la existencia de cuotas vacantes, se entenderán afectadas "por ministerio de la
Ley al Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente", y sobre
ellas podrá iniciarse un procedimiento de enajenación. Este poder
intervencionista de la Administración y su forma de devenir en propietaria de
montes junto con la capacidad de enajenación de cuotas vacantes, dará pie a
más de un comentario crítico. En definitiva, resulta plausible la incorporación
de la regulación de esta clase de montes, una figura híbrida entre el derecho
público y privado susceptible de un estudio más detallado, sobre todo en lo
referente a la naturaleza jurídica de la cuota y la posibilidad de emprender la
división de cosa común.
En este recorrido normativo, con la supresión de la remisión a los arts. 24 y
24 bis) sobre declaración de montes protectores y otras figuras de especial
protección, se aclaran las características (o al menos se sitúan en el precepto
adecuado) que deben cumplir los montes para que las CCAA puedan
incluirlos en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública. Al mismo tiempo, se
recoge expresamente que la declaración de utilidad pública de un monte no
prejuzga ninguna cuestión de propiedad y se añade un nuevo precepto que
permite a la Administración titular de una finca que sea objeto de afectación
parcial al dominio público forestal, segregar la parte demanial de la parte
patrimonial.
Conseguir la rentabilidad de un espacio forestal conlleva una gestión real y
eficaz. No podemos afirmar con rotundidad que hasta ahora los instrumentos
de gestión hayan dado los resultados vaticinados, máxime cuando un alto
porcentaje de montes, mayoritariamente los privados, están desprovistos de
aquellos. A través de esta nueva norma se introduce una distinción de matiz
en relación con la gestión de los montes privados. En el anterior art. 23 se
decía que "los montes privados se gestionan por su titular" y ahora se dice
"en la forma que disponga su titular, sin perjuicio de lo dispuesto en la
legislación específica y en el Código Civil", que en cierta manera marca límites
imprecisos y genéricos e incertidumbre en la remisión normativa. A falta de
estos instrumentos, si el titular pretende gestionar su espacio, se verá abocado
a la autorización previa.
Eva Blasco Hedo
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Se mantiene la figura de los montes protectores cuya declaración abarca los
montes o terrenos forestales de titularidad privada que cumplan algunas de las
condiciones que se establecen para los catalogados de utilidad pública.
A través de la apuesta por la planificación, debemos traer a colación que una
de las figuras estelares de la Ley de Montes de 2003 (LM) fueron precisamente
los Planes de Ordenación de Recursos Forestales (PORF), que prácticamente
ni se han confeccionado ni por supuesto se han aplicado. Fueron pensados
para constituir una herramienta en el marco de la ordenación territorial, de
contenido obligatorio y ejecutivo. Si bien no desaparecen, lo cierto es que su
ámbito territorial ya no va a ser de extensión comarcal o equivalente, que a mi
entender estaba bien pensado, pero que el legislador ha decidido suprimir.
La incertidumbre que acarreaba determinar cuándo un Plan de Ordenación de
Recursos Naturales (PORN) podía reconvertirse en un PORF, se ha saldado
con que el primero debe abarcar el mismo territorio forestal que el
seleccionado para la aplicación de un PORF -hasta aquí ninguna novedad-,
pero únicamente la parte forestal del PORN puede tener el carácter de PORF.
En la práctica, resultará más que complicado discernir este extremo dentro del
contenido del PORN.
Nos parece un gran avance el hecho de que el órgano autonómico competente
pueda (no es obligatorio) aprobar modelos tipos de gestión forestal para
aquellos montes cuyas características lo permitan así como modelos de
adhesión a los mismos, máxime cuando en estos casos, la adhesión
comportará la consideración de "monte ordenado", con las ventajas que
conlleva (nuevo apartado 4 del art. 32). Queda en manos de las CCAA
implantar este modelo dentro de un plazo prudencial.
Se rebaja la exigibilidad de contar con un proyecto de ordenación, plan
dasocrático u otro instrumento de gestión equivalente a los montes
declarados de utilidad pública y los montes protectores. Sin embargo, a
renglón seguido, se permite al órgano competente de la CA -si bien no
especifica cuál - determinar los casos en que puede ser obligatorio disponer
de un instrumento de gestión para los montes privados no protectores y
públicos no catalogados. Ambos apartados resultan contradictorios; si bien en
principio estos instrumentos no parecen ser obligatorios para estas dos
últimas categorías, a continuación se permite a la CA establecer lo contrario.
Hubiera sido de recibo fijar los criterios en virtud de los cuales las CCAA
pudieran decantarse por esta opción. Lo que debemos hacer ahora es
preguntarnos si a través de esta fórmula la Administración no está
reconociendo, al menos tácitamente, su propio fracaso en la puesta en marcha
de los instrumentos de ordenación, con el fin de desembocar directamente en
el aprovechamiento económico, dejando al margen la ordenación. Fracaso que
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persiste cuando en la propia Disposición transitoria segunda se otorga un
nuevo período, de nada menos que de 25 años a partir de la entrada en vigor
de esta nueva norma, para disponer de un instrumento de gestión forestal,
cuando ya se había establecido un plazo más que razonable y prolongado en la
norma forestal de cabecera.
La integración de la economía verde en esta norma se logra, en una línea
continuista, a través de la posibilidad que se brinda al órgano de contratación
para incluir entre las consideraciones de tipo ambiental que se establezcan en
los procedimientos de contratación, las relativas a las condiciones de legalidad
del aprovechamiento de la madera y sus productos derivados en origen.
La nueva ley no ofrece una definición de lo que debe entenderse por
aprovechamiento forestal como hubiera sido deseable. En términos
semejantes a la LM, es la titularidad del monte la que incide directamente en
la propiedad de los recursos forestales producidos en aquel espacio. A la hora
del ejercicio de los aprovechamientos maderables y leñosos, la intervención
administrativa se hace depender de la existencia de un instrumento de gestión
o de su inclusión en el ámbito de un PORF, que en caso de que estuviera
vigente, se traducirá en la exigencia de una declaración responsable. En
ausencia de estos instrumentos, se precisa autorización administrativa. Tal y
como indica la propia ley, se prevé una excepción que no estaba contemplada
con anterioridad. Es el caso de los aprovechamientos maderables o leñosos a
turno corto (aquéllos cuyo turno sea inferior a 20 años) o de menor cuantía
(los inferiores a 10 metros cúbicos de madera o a 20 estéreos de leña, salvo
que las CCAA establezcan para su territorio cuantía menores), para cuyo
ejercicio el titular de la explotación deberá comunicar, mediante una nueva
declaración responsable, que concurren las circunstancias por las que no es
necesaria dicha autorización; una carga que el legislador debería haber
descifrado. A pesar de ello, persiste la obligación de que estas actividades, en
caso de ser necesario, se sometan con carácter previo al procedimiento de
evaluación de impacto ambiental.
En otro orden, respecto a la delimitación del uso forestal en el planeamiento
urbanístico, esta nueva norma apuesta por evitar la transformación mediante
urbanización de los montes de dominio público forestal, que a los efectos de
lo dispuesto en la normativa estatal de suelo los considera "suelo en situación
rural".
Uno de los puntos que más controversia ha originado por el temor a
resquebrajar la esencia de los montes o su protección, ha sido el de la
restauración de los terrenos forestales incendiados. Se mantienen las
prohibiciones establecidas en la LM relacionadas con el cambio de uso forestal
y el ejercicio de toda actividad incompatible con la regeneración de la cubierta
Eva Blasco Hedo
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vegetal, así como sus excepciones. Pero el reproche que se formula es hacia el
contenido de un nuevo párrafo que se introduce en el apartado 1 del art. 50 y
que transcribo a continuación:

"Asimismo, con carácter excepcional las comunidades autónomas podrán acordar el cambio de uso forestal cuando concurran razones imperiosas de interés público de primer orden que deberán ser apreciadas mediante ley, siempre que se adopten las medidas compensatorias necesarias que permitan recuperar una superficie forestal equivalente a la quemada. Tales medidas compensatorias deberán identificarse con anterioridad al cambio de uso en la propia
ley junto con la procedencia del cambio de uso. En el caso de que esas razones imperiosas de primer orden correspondan a un interés general de la Nación, será la ley estatal la que determine la necesidad del cambio de uso forestal, en los supuestos y con las condiciones
indicadas en el párrafo anterior. En ningún caso procederá apreciar esta excepción respecto de montes catalogados".

No me atrevo a baremar si 30 años es un tiempo prudencial o excesivo para
que el cambio de uso forestal quede prohibido, pero el apoyo en una razón
imperiosa de interés público sin fijar límite temporal, que busca su anclaje en
el carácter excepcional, causa cierto temor. La defensa del interés público debe
redundar en beneficio de todos, por lo que la Administración no debiera
convertirse en servidora de intereses privados permitiendo la reutilización de
un terreno incendiado con la única finalidad de equilibrar la balanza
económica. La tolerancia de cierto impacto sobre el recurso natural exige que
los intereses públicos en juego sean realmente importantes y medir con
sentido común y de forma clara la excepcionalidad. Se salvan de la excepción
únicamente los montes catalogados de utilidad pública.

Otra de las cuestiones que ha suscitado controversia es el del acceso público a
los montes, que ha pasado de la posibilidad ("podrá ser objeto") a la
obligación ("será objeto") de regulación por las Administraciones públicas. El
contenido del precepto es demasiado general. El legislador debiera haber
especificado algunas condiciones para el acceso a los montes públicos
ponderando el derecho de acceso de la población y la conservación del
espacio natural. Se echa en falta la determinación de los permisos que las
CCAA debieran exigir a la circulación de vehículos a motor por pistas
forestales situadas fuera de la red de carreteras y a través de terrenos
forestales.

Respecto a la política de fomento, continúa sin existir un mandato genérico
dirigido a los poderes públicos que abarque todas las modalidades. Los
montes ordenados, tanto de titularidad pública como privada gozan de
prioridad en el otorgamiento de incentivos financiados con cargo a los
presupuestos generales del Estado -lo que no significa que deba olvidarse el
papel que representan las CCAA-. Para la consecución de este objetivo, la
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nueva norma prevé que la implantación de estos instrumentos de ordenación
se incentive con carácter preferente, lo que no deja de ser lógico, máxime
teniendo en cuenta el escaso porcentaje de superficie forestal ordenada. Sin
una referencia expresa al pago por servicios ambientales, resulta plausible la
introducción de un segundo párrafo en el art. 63 a través del cual se exige a las
Administraciones públicas que faciliten el desarrollo de instrumentos basados
en el mercado con el fin de contribuir a la conservación y mejora de los
activos naturales o de los servicios que prestan. Albergamos la esperanza de
que efectivamente se pongan en marcha y se canalicen las ayudas. Al
mantenimiento de las vías por las que se aportan los incentivos, se suma la
posibilidad de formalizar una relación contractual no solo con el propietario
del monte sino también con el titular de la gestión, o de cualquier
aprovechamiento, siempre que esté planificado. En tal caso, entiendo que el
propietario del monte debiera estar al corriente, para evitar futuros problemas.
Dentro de las modificaciones que se introducen en el régimen sancionador,
hubiera sido deseable una identificación más detallada de los supuestos de
infracción y el ahorro de imprecisiones genéricas, tales como "la forestación o
reforestación con materiales de reproducción que incumplan los requisitos
establecidos en la legislación vigente en la materia". Una de las novedades más
sobresalientes, que a su vez enlaza con la aplicación del derecho comunitario,
es la infracción consistente en el incumplimiento de las obligaciones impuestas
por el Reglamento (UE) nº 995/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 20 de octubre de 2010, por el que se establecen las obligaciones de los
agentes que comercializan madera y productos de la madera. Se trata de hacer
cumplir las previsiones del Plan de Acción FLEGT a través del cual se
adquirieron compromisos con el fin de luchar internacionalmente contra la
producción y comercialización de madera aprovechada ilegalmente.
A continuación, dentro de las disposiciones adicionales me voy a detener
únicamente en la modificación introducida en la DA 5ª. Bajo el título
"Sociedades forestales" se sustituye el anterior "Sociedades de propietarios
forestales", cuyo contenido previó la modificación de la legislación societaria
para contemplar esta figura, que no llegó a ver la luz. Con esta modificación,
el legislador otorga carta de naturaleza a estas sociedades y apuesta por la
agrupación de los terrenos forestales únicamente a los efectos de su gestión,
sin que el propietario pierda su derecho de propiedad sino que únicamente
cede a la sociedad los derechos de uso forestal de forma indefinida o por
plazo cierto igual o superior a veinte años. Se da entrada a la posibilidad de
que formen parte de la sociedad otras personas físicas o jurídicas, si bien su
participación no puede superar el 49% de las participaciones sociales,
lógicamente para preservar su naturaleza forestal. Subyace en este caso el
objetivo de conseguir una rentabilidad de los espacios forestales a través de su
agrupación, que de otro modo no se conseguiría. Estas Sociedades forestales
se rigen por el Texto Refundido de la Ley de Sociedades de Capital, aprobado
por el Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio.
En la propia DA 6ª de esta norma se regulan los Caminos Naturales,
definidos como aquellos "itinerarios destinados a un uso público no
motorizado, principalmente peatonal y ciclístico" que cumplan los requisitos
establecidos en la propia disposición. Asimismo, se detallan los objetivos que
debe cumplir la Red Nacional de Caminos Naturales.
Si lo anterior puede tener cierta repercusión en los espacios forestales, lo que
no alcanzamos a comprender es que en una modificación de la norma básica
forestal se incrusten cuestiones relacionadas con las reglas sobre la
explotación del Trasvase Tajo-Segura (DA 5ª), exista un pronunciamiento
sobre el régimen transitorio de la modificación de la Ley 10/2001, de 5 de
julio, del Plan Hidrológico Nacional (DT única) o se modifique esta norma
(DF 2ª). E incluso contiene una modificación de la Ley 5/2013, de 11 de
junio, por la que se modifican la Ley sobre prevención y control integrados de
la contaminación y la Ley de residuos y suelos contaminados (DF 4ª). Por si
fuera poco, la propia Disposición derogatoria se ciñe a la normativa sobre el
Plan Hidrológico Nacional o al mantenimiento en vigor del Real Decreto
773/2014, de 12 de septiembre, por el que se aprueban diversas normas
reguladoras del trasvase para el acueducto Tajo-Segura. Para el intérprete del
derecho, los recovecos de las últimas disposiciones de una norma suelen
generar perplejidad.
Hasta aquí, he tratado de mostrar las principales novedades que lleva
aparejada esta norma. Con toda seguridad habrán quedado otras en el tintero y
todas ellas serán susceptibles de análisis jurídicos más profundos que surgirán
a medida que se aplique a partir del 21 de octubre de 2015, fecha de su
entrada en vigor.

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